政府采购合作创新采购方式管理暂行办法
（征求意见稿）
第*章总则
第*条（立法宗旨和目的）为贯彻落实党中央、国务院
关于加快实施创新驱动发展战略有关要求，支持应用科技创
新，根据《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和
国科学技术进步法》等有关法律，制定本办法。
第*条（合作创新采购的定义）合作创新采购是指采购
人邀请供应商合作研发，共担研发风险，并按研发合同约定
的数量或者金额购买研发成功的新产品、新技术（以下统称
创新产品）的采购方式。合作创新采购方式分为订购和首购
*个阶段。
订购是指采购人提出研发目标，与供应商合作研发创新
产品并共担研发风险的活动。
首购是指对于研发成功的创新产品，采购人按照研发合
同约定采购*定数量或者*定金额相应产品的活动。
前款所称创新产品，应当具有实质性的技术创新，包含
新的技术原理、技术思想或者技术方法。对现有产品的改型
以及对既有技术成果的验证、测试和使用等没有实质性技术
创新的，不属于本办法规定的创新产品范围。
第*条（适用范围）采购项目符合国家科技和相关产业
发展规划，有利于落实国家重大战略目标任务，并且具有下
*
列情形之*的，可以采用合作创新采购方式采购：
（*）市场现有产品或者技术不能满足要求，需要进行
技术突破的；
（*）以研发创新产品为基础，形成新范式或者新的解
决方案，能够显著改善功能性能，明显提高绩效的；
（*）国务院财政部门规定的其他情形。
第*条（实施主体）中央和省级主管预算单位对符合本
办法第*条规定情形的采购项目，可以采用合作创新采购方
式。中央和省级主管预算单位可以自行开展合作创新采购，
也可以授权所属预算单位开展合作创新采购。设区的市级主
管预算单位经省级相关主管部门批准，可以采用合作创新采
购方式。****的，应当在部门预算中列明
研发经费。
采购人可以委托采购代理机构代理合作创新采购，采购
代理机构应当在委托的范围内依法开展采购活动。
第*条（鼓励各类主体参与和带动全社会创新）合作创
新采购应当建立合理的风险分担与激励机制，鼓励有研发能
力的企业、高等院校、科研机构等各类供应商积极参与，发
挥财政资金对全社会应用技术研发的辐射效应，促进科技创
新。
第*条（安全审查）合作创新采购应当落实国家安全有
关法律法规要求。国家有关部门依法对涉及国家安全的合作
创新采购活动开展安全审查。
*
第*章需求管理
第*条（确定研发目标）采购人开展合作创新采购前，
应当开展市场调研和专家论证，****采购项目
的最低研发目标和最高研发费用。
最低研发目标包括创新产品的主要功能、性能，主要服
务内容、服务标准及其他产出目标。
最高研发费用包括创新产品的研发成本补偿费用和首
购费用，还可以按研发成本补偿的*定比例设定激励费用。
第*条（竞争范围）合作创新采购，除只能从唯*供应
商处采购以外，采购人应当通过竞争确定研发供应商。
第*条（供应商资格条件）合作创新采购中，采购人应
当按照有利于降低研发风险的要求，围绕供应商需具备的研
发能力设定资格条件，可以包括合作创新采购项目所必需的
已有专利、专有技术类别，同类项目的研发业绩，供应商已
具备的研究基础等。
除涉及国家安全和国家秘密的采购项目外，采购人应当
保障内外资企业平等参与合作创新采购活动。
合作创新采购的研发活动应当在中国境内进行。涉及国
家安全和国家秘密的采购项目，参加研发活动的供应商应当
是在中国境内登记注册设立的企业、高等院校、科研机构等。
第*条（促进中小企业参与）采购人开展合作创新采购
应当落实政府采购支持中小企业发展相关政策。对于适宜由
*
中小企业承担的工作内容，采购人应当合理划分采购包，专
门面向中小****；对于工作内容难以分割的综合性采购
项目，采购人应当要求供应商将合同份额的*定比例分包给
中小企业承担，推动中小企业参与创新研发活动。
第**条（知识产权归属）合作创新采购中产生的各类
知识产权，按照民法典、科学技术进步法等法律规定，除法
律另有规定或者研发合同另有约定以外，原则上属于供应商
享有。
知识产权涉及国家安全、国家利益或者重大社会公共利
益的，应当约定由采购人享有或者约定共同享有。
第**条（编制采购方案和内控审查）采购人开展合作
创新采购前，应当制定采购方案。采购方案包括以下内容：
（*）最低研发目标、最高研发费用；
（*）供应商邀请方式；
（*）谈判小组组成，评审专家选取办法，评审方法以
及初步的评审标准；
（*）研发成本补偿的范围及方式；
（*）研发合同的主要条款；
（*）研发风险分析和风险管控措施；
（*）需要确定的其他事项。
采购人应当对采购方案的科学性、可行性、合规性等开
展咨询论证，并按照《政府采购需求管理办法》有关规定履
行内部审查、核准程序后实施。
*
第**条（信息公开）采购人应当按照政府采购有关规
定，在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上及时发布合
作创新采购项目信息，包括采购意向、采购公告、研发谈判
文件、成交结果、研发合同、首购协议等，但涉及国家秘密、
商业秘密的信息和其他依法不得公开的信息除外。
第**条（保密要求）采购人、供应商、评审专家以及
相关人员应当严格保守参与合作创新采购活动中所获悉的
国家秘密和商业秘密。除已公开的信息外，未经当事人同意，
不得将其提供的信息用于其他目的。
第*章订购程序
第**条（谈判小组的职责及人员组成）采购人应当组
建谈判小组，谈判小组由采购人代表和评审专家共*人以上
单数组成。采购人应当自行选定相应专业领域的评审专家。
具体人员组成比例，评审专家选取办法及采购过程中的人员
调整按照采购人内部控制管理制度确定。
谈判小组负责创新概念交流、研发竞争谈判、研发中期
谈判和首购评审等工作。
第**条（邀请供应商）采购人应当发布合作创新采购
公告，公告期限为*个工作日。合作创新采购公告应当包括
采购人和采购项目名称、最低研发目标、最高研发费用、对
供应商的资格要求以及供应商提交参与合作创新采购申请
文件的时间和地点等。提交参与合作创新采购申请文件的时
*
间自采购公告发布之日起不得少于*个工作日。谈判小组依
法对供应商的资格进行审查。提交申请文件或者通过资格审
查的供应商只有*家的，可以继续开展采购活动。
受基础设施、行政许可、确需使用不可替代的知识产权
或者专有技术等限制，只能从有限范围或者唯*供应商处采
购的，采购人直接向所有符合条件的供应商发出合作创新采
购邀请书。
第**条（创新概念交流）谈判小组集中与所有供应商
共同进行创新概念交流，交流内容包括创新产品最低研发目
标和应用场景、最高研发费用及采购方案的其他相关内容。
创新概念交流中，采购人应当全面及时回答供应商提
问。必要时，采购人可以组织供应商进行集中答疑和现场考
察。
采购人根据创新概念交流情况，对采购方案内容进行实
质性调整的，应当履行必要的内部审查、核准程序。
第**条（研发谈判文件）采购人根据创新概念交流结
果，形成研发谈判文件。研发谈判文件主要内容包括：
（*）创新产品的最低研发目标、最高研发费用及应用
场景说明；
（*）研发成本补偿的范围、比例和限额，设定激励费
用的，激励费用的比例；
（*）创新产品首购数量或者金额；
（*）研发供应商的数量；
*
（*）评审方法与评审标准，在谈判过程中不得更改的
主要评审因素及其权重，以及是否采用*阶段评审；
（*）研发时间、研发中期谈判节点以及研发中期谈判
的供应商淘汰规则；
（*）创新产品的验收方法与验收标准；
（*）首购产品评审标准；
（*）知识产权权属；
（*）落实支持中小企业等政策要求；
（**）研发合同的主要条款；
（**）响应文件编制和响应时间要求。
前款所称评审因素，主要包括供应商研发方案，供应商
的研发总费用和研发成本补偿金额，知识产权权属约定、利
益分配、使用方式，创新产品的售后服务方案等。其中，供
应商研发方案的分值占总分值的比重不得低于*分之**。
第**条（提供研发谈判文件）采购人应当向所有参与
创新概念交流的供应商提供研发谈判文件，邀请其参与研发
竞争谈判。从研发谈判文件发出之日起至供应商提交首次响
应文件截止之日止不得少于*个工作日。
第**条（提交响应文件）供应商应当根据研发谈判文
件编制响应文件，对研发谈判文件的要求作出实质性响应。
响应文件包括以下内容：
（*）供应商的研发方案；
（*）知识产权权属约定、利益分配、使用方式等；
*
（*）响应报价，供应商应当对研发成本补偿金额和研
发总费用分别报价，且各自不得高于研发谈判文件规定的研
发成本补偿限额和最高研发费用；
（*）创新产品的验收方法与验收标准；
（*）创新产品的售后服务方案；
（*）落实支持中小企业等政策要求的响应内容；
（*）其他需要响应的内容。
本办法所称供应商的研发方案，包括研发产品预计能实
现的功能、性能，服务内容、服务标准及其他产出目标，研
发拟采用的技术路线及其优势，研发风险的控制措施，研发
团队组成、团队成员的专业能力和经验，研发进度安排与中
期谈判节点等。
本办法所称研发总费用，是指供应商研发成本补偿金额
与首购费用之和。其中，首购费用除创新产品本身的购买费
用以外，还包括创新产品未来*定期限内的运行维护等费
用。
第***条（研发竞争谈判内容与谈判要求）谈判小组
集中与单*供应商分别进行谈判，谈判主要内容包括：
（*）对创新产品最低研发目标、验收方法与验收标准
等的细化要求；
（*）对供应商研发方案的调整建议；
（*）研发成本补偿的范围、比例和限额，及首购费用；
（*）知识产权权属约定、利益分配、使用方式等；
*
（*）中期谈判节点和标志性成果；
（*）研发合同履行中可能出现的重大变化及应对措
施。
在谈判中，谈判小组可以根据谈判情况实质性变动谈判
文件有关内容，但不得降低最低研发目标，也不得改变谈判
文件中的主要评审因素及其权重。
谈判结束后，谈判小组根据谈判结果，确定最终的谈判
文件，并以书面形式同时通知所有参加谈判的供应商。供应
商按要求提交最终响应文件，谈判小组给予供应商的响应时
间应当不少于*日。
第***条（研发竞争谈判评审）谈判小组采用综合评
分法评审，按照评审得分从高到低排序，根据谈判文件规定
推荐成交候选人。
谈判小组根据谈判文件规定，可以对供应商响应文件的
研发方案部分和其他部分采取*阶段评审，先评审研发方案
部分，对研发方案得分达到合格分的，再综合评审其他部分，
按照总得分从高到低排序，确定成交候选人。
第***条（确定研发供应商）采购人根据谈判文件规
定的研发供应商数量和谈判小组推荐的成交候选人顺序，确
定研发供应商，也可以书面授权谈判小组直接确定研发供应
商。研发供应商数量最多不得超过*家。采购人应当依法与
研发供应商签订研发合同。
只能从唯*供应商处采购的，采购人与供应商比照第*
*
*条至第**条的规定协商谈判，签订研发合同。
第***条（研发中期谈判）采购人根据研发合同约定，
组织谈判小组与研发供应商在研发不同阶段就研发进度、标
志性成果及其验收方法与标准、成本补偿范围和补偿额度等
问题进行研发中期谈判。研发中期谈判应当在每*阶段开始
前完成。
每*阶段约定期限到期后，研发供应商应当提交成果报
告和成本说明，采购人根据研发合同约定和研发中期谈判结
果支付研发成本补偿费用。研发供应商提供的标志性成果满
足要求的，进入下*研发阶段；研发供应商未按照约定完成
标志性成果的，按照研发合同约定的淘汰规则予以淘汰并终
止研发合同。
本办法所称标志性成果，包括形成创新产品的详细设计
方案、技术原理在实验室环境获得验证通过、创新产品的关
键部件研制成功、生产出符合要求的模型样机以及创新产品
通过采购人试用和履约验收等。
第***条（创新产品的验收）对于研发供应商提交的
最终定型的创新产品，采购人应当按照研发合同约定的验收
方法与验收标准开展验收，验收时可以邀请谈判小组成员参
与。对通过验收的创新产品，采购人应当按照研发合同约定
进行成本补偿。
第*章首购程序
**
第***条（确定首购产品）采购人按照研发合同约定
开展创新产品首购。
只有*家研发供应商研制的创新产品通过验收的，采购
人直接确定其为首购产品。有*家以上研发供应商研制的创
新产品通过验收的，采购人应当组织谈判小组评审，根据研
发合同约定的评审标准确定*家研发供应商的创新产品为
首购产品。
首购评审采取综合评分法。评审因素主要包括创新产品
的功能、性能、价格、售后服务方案等，价格分值占总分值
的比重不得低于*分之**。其中，研发供应商的报价不得
高于其签订的研发合同中约定的首购价格。
采购人应当按照研发合同约定的创新产品首购数量或
者金额，与首购产品供应商签订创新产品首购协议，明确首
购产品的功能、性能，服务内容和服务标准，首购的数量、
单价和总金额，首购产品交付时间，资金支付方式和条件等
内容，作为研发合同的补充协议。
第***条（首购产品选代升级）研发合同有效期内，
供应商按照研发合同约定提供首购产品选代升级服务，用升
级后的创新产品替代原首购产品。
因采购人调整创新产品功能、性能目标需要调整费用
的，增加的费用不得超过首购金额的*分之*。
第***条（其他采购人采购创新产品）采购人应当在
省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公布首购产品信
**
息。
其他采购人有需求的，可以直接采购指定媒体上公布的
创新产品，也可以在不降低创新产品核心技术参数的前提
下，委托供应商对创新产品进行定制化改造后采购。其他采
购人采购创新产品的，应当以不高于首购的价格与供应商平
等自愿签订采购合同，合同期限不得超过该创新产品研发合
同的剩余期限，并应当自合同签订之日起****，在
中国政府采购网公告创新产品采购合同。
第***条（创新产品推广应用）国务院财政部门会同
国务院相关行业主管部门选择首购产品中的重点产品制定
相应的采购需求标准，推荐在政府采购中使用；涉及国家安
全的创新产品，可以实行强制采购。
第*章研发合同管理
第**条（研发合同的内容）研发合同应当包括以下内
容：
（*）采购人以及研发供应商的名称、地址和联系方式；
（*）采购项目名称、编号；
（*）创新产品的功能、性能，服务内容、服务标准及
其他产出目标；
（*）研发总费用，研发成本补偿范围、比例和金额，
设定激励费用的，激励费用的比例；
（*）研发进度、研发中期谈判安排、研发供应商的淘
**
汰规则;
（*）知识产权权属约定、利益分配、使用方式等；
（*）创新产品验收方法与验收标准；
（*）首购产品评审标准；
（*）创新产品首购价格和数量；
（*）研发合同期限；
（**）合同履行中可能出现的重大变化及应对措施；
（**）技术信息和资料的保密；
（**）违约责任；
（**）争议解决方式；
（**）需要约定的其他事项。
第***条（研发合同期限）研发合同期限包括创新产
品研发、试制与试运行以及首购交付的期限，*般不得超过
*年，属于重大合作创新采购项目的，不得超过*年。
第***条（研发合同定价机制）研发合同为成本补偿
合同。成本补偿的范围包括供应商在研发过程中实际投入的
设备费、业务费、劳务费以及间接费用等。
研发失败的研发供应商，采购人应当对其实际发生的属
于补偿范围的研发成本，按研发合同约定的补偿比例支付补
偿费用，且不得超过研发合同约定的研发成本补偿金额。创
新产品通过验收的研发供应商，采购人应当向其支付全部成
本补偿金额。
预留份额专门面向中小企业的合作创新采购项目，联合
**
协议或者分包意向协议应当明确按照研发合同成本补偿规
定分担风险。
第***条（首购预付款）采购人应当自首购协议签订
之日起**日内，向首购产品供应商支付预付款用于创新产
品生产制造。预付款金额不得低于首购协议约定的首购总金
额的*分之**。
第***条（研发合同终止与解除）研发合同履行中，
因市场已出现拟研发创新产品的同类产品等情形，采购人认
为研发合同继续履行没有意义的，应当及时通知研发供应商
终止研发合同，并按研发合同约定向研发供应商支付相应的
研发成本补偿费用。
因出现无法克服的技术困难，致使研发失败或者部分失
败的，研发供应商应当及时通知采购人终止研发合同，并采
取适当补救措施减少损失，采购人按研发合同约定向研发供
应商支付相应的研发成本补偿费用。因研发供应商违反合同
约定致使研发工作发生重大延误、停带或者失败的，采购人
可以解除研发合同，研发供应商承担相应违约责任。
第*章争议处理、监督检查和法律责任
第***条（供应商权利救济）供应商认为邀请参与合
作创新采购的过程、资格审查的过程使自己的合法权益受到
损害的，可以依法提起质疑、投诉。
参与研发竞争谈判、研发中期谈判的供应商认为研发谈
**
判文件、采购过程和成交结果使自己的合法权益受到损害
的，可以依法提起质疑、投诉。
第***条（监督检查）财政部门应当依法加强对合作
创新采购活动的监督检查，检查发现采购人、采购代理机构、
供应商存在违反本办法规定行为的，由财政部门责令限期改
正。
第***条（违法行为影响成交结果或合同履行的处
理）违反本办法规定，经责令限期改正后仍然影响或者可能
影响成交结果或者合同履行的，依照政府采购法律、行政法
规处理。
第***条（政府采购当事人的民事责任）政府采购当
事人违反本办法规定，给他人造成损失的，依法承担民事责
任。
第*章附则
第***条（涉密合作创新采购项目）合作创新采购项
目涉及国家秘密的，其供应商资格条件、竞争范围、信息发
布等按照涉密政府采购有关规定执行。
第**条（实施办法）各省、自治区、直辖市财政部门
可以根据本办法制定具体实施办法。
第***条（中国境内的含义）本办法所称中国境内，
是指适用海关法的中华人民共和国行政管辖区域，不包括香
港、澳门和台湾金马等单独关境地区。
**
第***条（实施时间）本办法自****年*月*日起
施行。
**
关于《政府采购合作创新采购方式管理暂行
办法（征求意见稿）》的说明
为贯彻落实《深化政府采购制度改革方案》（以下简称
《改革方案》），完善政府采购支持科技创新制度，我们研究
起草了《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法（征求意
见稿）》（以下称《征求意见稿》）。现将有关情况简要说明如
下：
*、起草背景
政府采购是支持应用技术创新的重要政策工具。近年
来，政府采购在支持科技创新方面取得积极成效，但是以政
府应用需求为导向、以公平竞争及采购人与供应商风险共担
为基础的创新产品研发和应用推广*体化管理制度还没有
建立。为落实《改革方案》要求，我们结合国内开展订购、
首购的实践经验，借鉴国际上政府采购支持创新的主要做
法，研究起草了《征求意见稿》。
*、《征求意见稿》主要内容
《征求意见稿》分为总则，需求管理，订购程序，首购
程序，研发合同管理，争议处理、监督检查和法律责任，附
则等*章，共***条，主要规定了以下内容：
（*）关于合作创新采购的定义和适用情形。
《征求意见稿》规定，合作创新采购是指采购人邀请供
应商合作研发，共担研发风险，并按研发合同约定的数量或
*
者金额购买研发成功的新产品、新技术（以下统称创新产品）
的采购方式（第*条）。为规范稳妥推进合作创新采购方式，
避免滥用，《征求意见稿》将合作创新采购的适用限定为*
种情形，并规定了兜底条款，为今后财政部根据实践发展需
要调整适用范围，留下制度接口（第*条）。
（*）关于合作创新采购的*阶段程序。
《征求意见稿》将合作创新采购分为订购和首购*阶段
进行规范：
订购是指采购人提出研发目标，与供应商合作研发创新
产品并共担研发风险的活动。订购分为创新概念交流、研发
竞争谈判、研发中期谈判和创新产品验收等环节。订购中，
采购人组成谈判小组，邀请供应商参与创新概念交流，根据
交流结果形成研发谈判文件，并向所有参与交流的供应商提
供，供应商据此提交响应文件参与研发竞争谈判，采购人根
据评审结果确定研发供应商，并与其签订研发合同。在研发
不同阶段，采购人根据研发合同约定，组织谈判小组与研发
供应商开展研发中期谈判，根据供应商研发情况支付研发成
本补偿费用，对于研发供应商提交的最终定型的创新产品，
采购人组织开展验收。（第*章）
首购是指对于研发成功的创新产品，采购人按照研发合
同约定采购*定数量或者*定金额相应产品的活动。创新产
品通过验收后，采购人组织谈判小组按照研发合同约定的评
审标准确定*家研发供应商的创新产品为首购产品，并按研
*
险共担的补偿机制鼓励供应商参与研发活动（第***条）。
同时规定了研发合同终止的相关情形和法律责任（第***
条）。
（*）关于合作创新采购的争议处理、监督检查和法律
责任。
《征求意见稿》在政府采购法及其实施条例等上位法设
定的规则框架内，进*步细化了对合作创新采购的争议处
理、监督检查和法律责任要求。（第*章）
*
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