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供应商骗取政府采购资金应如何赔偿

来源: 中国政府采购网
发布时间: 2023-09-14
阅读量: 894
分享: 比地招标网
  ——美国“三倍赔偿”判例对我国的启示
■ 焦洪宝
近年来，我国政府采购监管体系日益健全，但一些不法供应商仍利字当头，顶风作案，通过以次充好提供不合格产品、虚构工程量等方式欺骗采购人，套取采购资金。对于这些不法行为，仅仅要求如实赔偿可能不足以形成震慑，应结合行政处罚乃至追究合同诈骗刑事责任的方式进行打击。
在美国联邦政府采购制度下，相关法规要求欺诈供应商赔偿政府三倍的实际损失，在对不法供应商予以严厉惩治的同时，充分保障采购人的经济利益。“三倍赔偿”具体如何计算和适用在美国《防制不实请求法》（又译为《虚假索赔法》）作出规定的基础上，美国法院围绕“三倍赔偿”的具体适用，形成了诸多判例。
美国诉伯恩斯坦案确立“三倍赔偿”计算规则
美国1863年通过的《防制不实请求法》规定，政府可向提出不实请求的供应商处以2000美元的罚款，外加相当于其因不实请求而遭受经济损失的两倍赔偿。美国诉伯恩斯坦案涉及2000美元的罚款金额应该如何适用以及三倍赔偿金额如何计算的问题。
本案源于1962年政府与莫德尔公司签署的一份无线电套件采购合同，合同总额为210万美元，每个套件都包含特定规格的电子管。莫德尔公司以32美元的单价向第三方联合公司采购了这些电子管。最终发现，莫德尔公司给政府提供的无线电套装中有397根电子管存在质量问题。这些不合格的电子管是由联合公司分3次（开具了发票）向莫德尔公司装运发送，而供应商莫德尔公司向政府发送了35张发票以要求政府付款，每张发票所对应的无线电套装货物都含有存在质量问题的电子管。
采购人发现这一欺诈问题后，与莫德尔公司和解，供应商以每根电子管40.72美元的价格向政府支付了赔偿，共计16165.84美元。随后，政府起诉了联合公司及其负责人，请求判令联合公司承担每张发票2000美元（共有35张发票）的赔偿责任，并外加相当于其因产品质量瑕疵遭受经济损失的两倍赔偿。另外要求，397根电子管按照单价40.82美元计算赔偿金额，共计16205.54美元，同时，在前期已赔偿的基础上再赔付政府两倍的经济损失。
地方法院初审支持了原告政府方提出的关于35张发票的赔偿请求，但裁定在政府的赔偿金翻倍之前，必须减去莫德尔公司在和解中已向政府支付的金额，即，每根电子管的重置成本40.82美元先减去莫德尔公司已支付的40.72美元，差额为0.1美元，再按照397根电子管计算出双倍赔偿金，即79.40美元。
该案经二审维持原判后，政府仍不服判决上诉到最高法院。政府主张，一审、二审法院都是错误的，根据相关规定，其损失应将其原始损失金额乘以2，然后从加倍的金额中扣除已赔偿付款来计算。在扣除任何赔偿金之前，政府的赔偿金应先加倍，这种计算方法才符合立法初衷。
美国最高法院认为，本案争议的焦点在于《防制不实请求法》应如何正确适用。一方面，对于莫德尔公司向政府提交的35张发票，应按照每张发票2000美元的罚款金额进行惩处。联合公司向莫德尔公司提供的3批、存在质量瑕疵的电子管，导致莫德尔公司向政府提交了不合格产品，该3批货物（共3张发票，每张发票按照2000美元进行赔偿）由联合公司自行承担。另一方面，最高法院同意政府的上诉意见，认为《防制不实请求法》规定，在实际损失之外另行支付双倍赔偿，在计算双倍损害赔偿时，应先将政府的实际损害赔偿加倍计算，然后再减去之前已收到的赔偿金。这种计算方法可以完全补偿政府因被欺诈而遭受的损失，并且这种计算方法锁定了欺诈者的责任。
如果按照一审、二审法院的裁决，供应商可以通过在案件判决之前的任何时间给付损害赔偿金来避免执行双倍损害赔偿的规定，这将使双倍赔偿的规定变得毫无意义。1976年，最高法院作出判决，要求下级法院重审并改判本案。伯恩斯坦案所确定的“三倍赔偿”的计算规则很长时间内指导着美国政府采购案件的审理。
美国诉安科公司案件改变了“三倍赔偿”计算规则
在2013年安科抵押贷款公司案件中，美国联邦法院对政府指控供应商欺诈并要求“三倍赔偿”的问题给出了新的判决意见，这一判例所确定的计算规则在一定程度上对伯恩斯坦案所确立的“三倍赔偿”计算规则进行了修改。
本案被告安科公司自1992年开始从事抵押贷款经纪业务，以帮助客户获得住房抵押贷款。这些抵押贷款经审批由联邦住房和城市发展部下属的联邦住房管理局提供贷款担保，还有一些贷款由联邦住房管理局直接背书。安科公司很快发展成为自营抵押贷款业务的银行，在提交审查获得住房和城市发展部、联邦住房管理局的贷款担保后发放贷款。安科公司收入的主要来源是其在发放贷款时赚取的手续费、发起费和贷款利差，以及归集抵押贷款打包出售给联邦住房管理局或其他二级市场贷款机构的差价收益。
2010年，政府根据《防制不实请求法》起诉了安科公司及其前总裁，指控安科公司在提供住房抵押贷款担保申请审批材料时提供虚假信息。这些贷款获批并由政府提供担保的重要条件是贷款人要支付购房的首付款，按照联邦住房管理局的规定，不允许房地产经纪人、建筑商或卖家等参与房屋销售并向买家提供首付款。然而，经安科公司办理贷款担保审批的很多购房者违反了这一规定，且安科公司在明明知道这一规定的前提下参与其中。
根据法院查明的事实，安科公司有一名办理贷款的员工布萨诺因自己购房结识了名为纳尔逊的房屋建筑商，该建筑商一开始只开发销售新房，在得知布萨诺到安科工作后便经常给他介绍新房的潜在买家。后来，纳尔逊开始购买和转售那些停供按揭的二手房，并将这些房屋的潜在买家推荐给安科公司。
1996年，在出售一个名为肯德伍德湖开发项目的二手房屋时，纳尔逊向布萨诺详细询问，那些缺乏足够资金支付联邦住房管理局贷款的购房者有什么办法可以买房，布萨诺介绍了联邦住房管理局的三项规则，其中包括允许买房人从亲戚那里获得赠予款项。此后，在1996年至1999年期间，肯德伍德湖开发项目房屋的买家多次联系安科公司并获得融资，这些买家还告诉布萨诺他们是从纳尔逊那里获得了首付款。此外，纳尔逊和他的员工经常打电话给安科公司，询问联邦住房管理局规定的3%首付款所需的确切金额，这也表明纳尔逊正在为买家提供首付款资金。纳尔逊的做法显然违反了“不允许房地产经纪人、建筑商或卖家等参与房屋销售，并向买家提供首付款”的规定。
在明知是由房产经纪公司向购房者提供首付款的情况下，通过安科公司上报的贷款文件中都附有一封声称首付款来自购房者亲属的声明，安科公司知道这些材料是虚假的。比如，据一对夫妇提交的所得税申报表显示，他们的净收入不足以获得贷款审批，在这种情况下，安科公司又接受了这对夫妇修改过的纳税申报表并帮助他们获得了贷款。在案件审理过程中，纳尔逊承认其曾帮助20多名购房者编造虚假的首付款来源声明材料，并明确指认至少有13处房产是基于这些虚假材料获得了贷款审批。最终，有一半的购房者违约还不上贷款，使联邦住房管理局履行了贷款担保责任并遭受了损失。
根据当时的《防制不实请求法》，任何违反该法案的人，每次不实请求将被处以5500美元至1.1万美元的民事罚款，加上政府因违法者而遭受的三倍经济损失。在本案中，地区法院认定安科公司对11项不实请求负有责任，以每项不实请求5500美元计算处罚金额。另外，政府举证了这11处房产给政府贷款所造成的损失总额为1082412.15美元，政府的三倍损失为3247237.45美元。另外，政府后来在其中的8处房产中，通过处置抵押物收回了541220美元，在损失赔偿中予以扣除，认定安科公司损害赔偿总额为2706017.45美元，加上民事罚款，总额为2766517.45美元。另外，安科公司的布萨诺在本案审理时已经过世，安科公司的前总裁曼森被认定对3处房产中的虚假申报贷款材料负有个人责任，也被处相关损失的三倍赔偿及民事罚款。
本案被上诉至联邦第七巡回法院后，法院驳回了一审中原告的主张，认为《防制不实请求法》规定的损害赔偿应根据净损失额乘以3的方法计算。第七巡回法院认为，一审法院选择的将总损失额乘以3的方法没有法律依据，而是对美国诉伯恩斯坦案的曲解。这意味着在安科公司案中，政府的损失额就是政府为担保支付的金额减去抵押品的价值。按照第七巡回法院在2013年对本案的改判判决，安科公司应承担损失总额1082412.15美元减去政府已经收回的损失金额541220美元，然后再乘以3进行计算赔偿金额。按照这种算法，安科公司的赔偿金额仅为1623576.45美元。对此判决，政府未再上诉。
这种“净三倍”的计算规则，也得到了其他多个巡回法院的认可，有法院甚至在判决中指出，《防制不实请求法》损害赔偿条款的目的是保障政府和供应商双方的利益，从而驳回了政府广泛损害赔偿理论，裁定损害赔偿的适当衡量标准是政府实际支付的金额减去政府收到或使用的商品或服务价值。
“三倍赔偿”规则对我国惩处弄虚作假供应商的启示
在我国，被大家所熟知的是消费者权益保护领域的“退一赔三”制度。《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）第五十五条第一款规定：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍。”这里赔偿的是消费金额，并非实际损失。另外，《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条第二款规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金。”这里的三倍赔偿是实际损失的三倍，但由于实际损失通常不会发生，故食品消费者一般是选择要求赔偿食品价格的十倍金额。
在政府采购领域，虽然政府是市场上的消费者，但对于政府采购是否适用消费者权益保护法律制度的问题，尚没有明确规定。政府采购是不以转售为目的的自用，在购买空调、汽车等通用产品时，因供应商欺诈经营而遇到产品责任的问题，也不排除采购人作为消费者享有“退一赔三”的可能。但通常而言，《消费者权益保护法》是将消费者作为弱势群体加以保护，更多适用于个人。如果采购人希望获得更多的保护，可以在采购文件中对弄虚作假的供应商约定严厉的惩罚性赔偿措施。
美国《防制不实请求法》的实践表明，在有成文法的情况下，采购人遇到实际纠纷仍面临法律适用争议，且法律本身也会随着时代发展而发生变化。目前《防制不实请求法》对于民事罚款金额的规定，已经再次修订，对于2015年11月2日或之后发生的每一次不实请求违法行为，供应商需在不低于10957美元、不超过21916美元的区间进行处罚，另外再赔偿政府损失的三倍金额。实践表明，法律条文不可能涵盖所有实务操作。
当前，我国政府采购领域正在积极开展全过程绩效管理的制度改革，特别是在政府采购履约验收的监管方面。为提高政府资金使用绩效，要严格对政府采购供应商的履约行为进行审核把关。对于一些计量定价的工程项目，采购人因担心供应商虚报工程量而不得不委托造价审核或审计，然后再进行结算，双方因此陷入僵局而迟迟不能结算的情况时有发生，这种扯皮的情况已经严重影响了政府采购项目推进的效率。
在美国政府采购中，对供应商骗取资金一律处以三倍赔偿的法律实践，为我国严厉惩处供应商骗取采购资金的行为提供了借鉴。一旦有证据表明供应商有不实请求，就可对供应商加倍处以损害赔偿，以达到震慑的目的。在我国政府采购法尚未对此作出明确规定的情况下，采购人和供应商也可以此为鉴，充分认识到诚信履行政府采购合同的重要性，为政府采购市场的健康运行贡献力量。
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