探索集中采购机构竞争新模式

来源: 中国政府采购网

发布时间: 2023-09-01

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■ 汪泳

集中采购机构竞争是一个具有高度争辩性的话题。有支持者认为，依据《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《深改方案》）的方向，应在集中采购机构之间以及集中采购机构与社会代理机构之间开展竞争，建立集中采购机构绩效考核体系，通过竞争实现优胜劣汰，保证效率的持久性。有反对者认为，依据法律法规，集中采购机构被定位为非营利事业单位法人，且具有鲜明的区域性或行业性。笔者认为，不能套用市场机制下的竞争择优和优胜劣汰规则去激励和约束非市场化机构，且目前很多关于集中采购机构竞争的论点论据都背离了集中采购机构的本质定位和设立宗旨。集中采购机构竞争应当是在行政体制安排下的竞争中的合作和合作中的竞争，有其特殊模式。

在行政体制安排下的集中采购机构竞争不是新鲜事

现行《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）本就允许集中采购机构竞争。而国内首次于法规层面提出集中采购机构竞争及其最早试点都是在广东省。但最广为人知的表述则是出自2018年11月14日中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过的《深改方案》。

《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》规定，“属于集中采购通用类目录的项目，采购人可以在集中采购机构范围内择优选择委托代理。”《深改方案》进一步提出要“建立集中采购机构竞争机制”。

自2018年以来，上海、浙江、陕西、山东、吉林等地都出台了相关政策，进行有关试点工作。2020年，财政部在《财政部对十三届全国人大三次会议第5331号建议的答复》中提到，集中采购机构将按照“同城—区域—全国”逐步扩大竞争范围，先在协议供货、定点采购、电子卖场等领域放开竞争，逐步扩展至项目采购，并探索通用产品和服务区域统一采购定价。

事实上，提倡采购单位在所在区域内择优选择集中采购机构，体现良性竞争的政策，最早可追溯到2009年。《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》（国办发〔2009〕35号）要求，“在集中采购业务代理活动中要适当引入竞争机制，打破现有集中采购机构完全按行政隶属关系接受委托业务的格局，允许采购单位在所在区域内择优选择集中采购机构，实现集中采购活动的良性竞争。”

市场化的集中采购机构竞争不是容易事

市场化的集中采购机构竞争表现为“不能”“不想”“不敢”。为何“不能”从财政体制和信息化平台规则来看，多级财政制度、多级预算、多层监管、多层级信息平台均不支持预算单位将项目直接委托至跨区域、跨级别的集中采购机构，导致预算单位无法自由选择集中采购机构，而集中采购机构想接业务也接不到。

为何“不想”现行《政府采购法》将集中采购机构定位为非营利事业单位法人。2022年发布的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》也规定，“采购代理机构包括集中采购机构和社会代理机构。集中采购机构是县级以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立的非营利事业单位法人。”而非营利事业单位法人意味着“铁饭碗”“死工资”，工作人员活儿干得少但钱并不少，活儿干得多但钱也并不多，导致集中采购机构整体上并没有意愿参与外地集中采购市场和社会采购代理市场的竞争。

为何“不敢”市场竞争，优胜劣汰。从完全没有“不能”“不想”障碍的江西、安徽、重庆、深圳等地盈利性集中采购机构参与外地社会采购代理市场的情况来看，便可窥见端倪。有些基于本地独占式经营的集中采购机构，相比于本地纯市场化国企或者私企的社会代理机构，在采购效率、成本、采购满意度等方面的优势并不大。盈利性集中采购机构通过与外地集中采购机构的市场竞争，参加外地集中采购代理业务的可能性不大；通过与外地社会代理机构的市场竞争，参加外地社会采购代理业务面临的困难重重。

探索其他形式的集中采购机构竞争或将可行

鉴于集中采购机构为非营利性事业单位法人的定位与市场化的竞争择优、优胜劣汰的机制并不相容，且在国外也无可参照的做法，笔者认为，市场化的集中采购机构竞争并不可行，建议在现行《政府采购法》的框架下，按“同城—区域—全国”逐步扩大竞争范围，打破不必要的规则信息壁垒、行政层级壁垒和行政区域壁垒，推动在行政体制安排下的集中采购机构统筹合作、有序竞争。

笔者认为，集中采购机构可以探索下列竞争模式：一是同城竞争。打破行政隶属关系壁垒，允许省级预算单位和省会城市预算单位自主选择省本级集中采购机构或省会城市集中采购机构，实行省本级集中采购机构和省会城市集中采购机构的竞争。市级集中采购机构和市辖区集中采购机构的竞争则与此相类似。

二是区域统筹。打破行政隶属关系壁垒，在省的层级加大相关通用型产品的统筹归集力度，推行批量集中采购以及自愿联合采购，着力发挥规模效应，从而提高采购效率。实行省本级以及省内所有城市之间的集中采购机构的紧密联动和有限竞争。比如，可以将某省全省有共性需求的产品和服务统一委托某一家集中采购机构进行集中带量采购。具体来看，将台式计算机和便携式计算机委托省级集中采购机构采购，打印机委托A市集中采购机构采购，复印机委托B市集中采购机构采购，空调机委托C市集中采购机构采购等，并根据经费预算和资产配置标准制订统一的采购需求。

三是上下联动。由行政级次高的预算单位委托行政级次低的集中采购机构进行采购。比如，从效率和便利性的角度出发，允许非驻京的中央预算单位自主选择中央本级集中采购机构或所在地集中采购机构，允许非驻省会的省级预算单位自主选择省本级集中采购机构或者所在地集中采购机构。由行政级次低的预算单位委托行政级次高的集中采购机构进行采购。比如，从公开和竞争性的角度出发，允许县市级预算单位将较大规模的采购项目委托省本级集中采购机构或省会城市集中采购机构进行采购。

上述打破行政隶属划分关系来推进集中采购机构竞争的模式，可以有效地提高集中采购机构的服务效能，完善合作性和竞争性并重的采购体系，降低政府采购成本。

（作者单位：深圳市财政局）

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